我國環境污染責任保險試點工作(zuò)起步于2007年。2013年，原環境保護部與原保監會(huì)印發《關于開(kāi)展環境污染強制(zhì)責任保險試點工作(zuò)的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求各地開(kāi)展環境污染強制(zhì)責任保險試點。2015年9月，黨中央、國務院印發的《生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革總體(tǐ)方案》明(míng)确提出：“在環境高(gāo)風險領域建立環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度。”随後，相關部門(mén)發布了一系列文件，有(yǒu)力推動了環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度的實施。目前，全國31個(gè)省（區(qū)、市）均已開(kāi)展環境污染強制(zhì)責任保險試點，覆蓋涉重金屬、石化、危險化學品、危險廢物處置等行(xíng)業，保險公司已累計(jì)為(wèi)企業提供超過1600億元的風險保障。

 環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度實施過程中存在哪些(xiē)問題？如何進一步推進發展？課題組對環境污染強制(zhì)責任保險政策試點進行(xíng)了初步評估，并提出了針對性的建議。

　　環境污染強制(zhì)責任保險試點工作(zuò)的成效與不足

　　總的來(lái)看，我國環境污染強制(zhì)責任保險試點工作(zuò)呈現出以下特點。

　　一是市場(chǎng)規模表現出較強的政策性。根據銀保監會(huì)有(yǒu)關數(shù)據，2017年全國投保企業數(shù)量達到1.6萬家(jiā)（次），保費總額3.15億元，保障金額306億元。

　　二是産品性價比逐步提高(gāo)。費率是體(tǐ)現産品性價比的重要指标，我國環境污染強制(zhì)責任保險平均費率大(dà)幅下降，2013年平均費率為(wèi)1.49%，2014年基本持平為(wèi)1.51%，2017年下降至1.03%。

　　三是試點“強制(zhì)”特色更明(míng)顯。部分省區(qū)市發布了新一輪環境污染強制(zhì)責任保險試點方案，規定強制(zhì)投保行(xíng)業，發布強制(zhì)投保企業名單，明(míng)确生(shēng)态環境部門(mén)可(kě)以責令限期投保，并與環境信用評價挂鈎，“強制(zhì)”特色更加明(míng)顯。

　　四是強制(zhì)投保範圍明(míng)确。2017年後的新一輪試點中，山(shān)東、貴州、深圳等地的投保範圍，集中在石油、化工、制(zhì)藥、涉及危廢、涉重金屬行(xíng)業。

　　五是服務模式更加統一。2017年後新一輪試點過程中，深圳、貴州、山(shān)東、海南、新疆均采取共保模式，招标保險經紀公司組建共保體(tǐ)。

　　六是試點取得(de)成效。一方面，環境污染強制(zhì)責任保險促進了環境風險防範；另一方面，環境污染強制(zhì)責任保險有(yǒu)利于及時(shí)救濟污染受害者。據不完全統計(jì)，近年來(lái)，保險公司已經支付賠款1億元以上(shàng)，許多(duō)污染受害者及時(shí)得(de)到救濟，較好維持了正常的生(shēng)産生(shēng)活。

　　在試點過程中，也存在以下問題。

　　一是保險責任範圍與生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度脫節。主要表現在：承保責任為(wèi)人(rén)身傷亡或直接财産損失，不包括生(shēng)态環境損害；承保責任為(wèi)場(chǎng)所責任，僅承保約定區(qū)域內(nèi)的損害，約定區(qū)域外的損害不在承保範圍內(nèi)；未對延長報告期進行(xíng)約定。上(shàng)述問題會(huì)導緻以下後果：責任範圍不合理(lǐ)直接導緻環境污染責任保險賠付率極低(dī)。根據保監會(huì)口徑，環責險賠付率不到10%；企業投保意願降低(dī)。

　　二是試點企業名單制(zhì)定較為(wèi)随意。試點企業名單的确定缺乏明(míng)确依據，确定投保企業範圍較為(wèi)随意，有(yǒu)些(xiē)地方直接下發試點企業名單，要求企業投保，有(yǒu)些(xiē)地方在政府網站(zhàn)上(shàng)對試點企業名單進行(xíng)公示，并設置了異議期等公開(kāi)程序。

　　三是确定投保責任限額的标準差異較大(dà)。在上(shàng)位法缺位的情況下，地方試點的責任限額一般以風險評估結果确定，風險評估成為(wèi)确定企業投保義務額度的判斷标準。各地投保企業風險分類标準多(duō)樣，比如貴州将企業風險分為(wèi)5級，山(shān)東分為(wèi)3級，深圳分為(wèi)6級。由于各地風險評估标準不一，因此各地的責任限額存在較大(dà)差異。

　　四是風險評估不能達到控制(zhì)風險的目标。在風險評估不能達到控制(zhì)風險目标的情況下，在地方試點中，保險公司一般依賴風險分類手段以及除外責任進行(xíng)風險控制(zhì)。大(dà)多(duō)數(shù)環境污染責任保險産品設定了很(hěn)多(duō)除外責任，比如将企業排污行(xíng)為(wèi)導緻的損害、漸進性污染導緻的損害以及地下儲罐損害等均列入除外責任。這樣做(zuò)的後果，除了風險分類條款和(hé)責任限額嚴格限制(zhì)了企業索賠金額，直接影(yǐng)響環責險賠付率之外，也讓企業産生(shēng)保險公司收了錢(qián)就走的印象，嚴重影(yǐng)響企業投保意願。

　　五是保險行(xíng)業與生(shēng)态環境主管部門(mén)之間(jiān)存在信息壁壘。信息壁壘問題導緻以下後果：保險責任限額在地方試點存在較大(dà)差異性，投保企業投保是一筆糊塗賬。

　　對試點進行(xíng)初步評估得(de)出的結論

　　通(tōng)過對我國環境污染強制(zhì)責任保險試點工作(zuò)的分析，并結合國外在推動環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度實施方面的經驗，課題組經過初步評估認為(wèi)，目前我國在法律上(shàng)基本具備建立環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度的現實條件。但(dàn)是，試點政策存在環境風險定價機制(zhì)不完善、社會(huì)化的環境風險管理(lǐ)機制(zhì)缺乏技(jì)術(shù)引導、試點政策的實施方式缺乏依據等問題。具體(tǐ)包括以下方面：

　　法律上(shàng)已具備建立環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度的現實條件。我國已經建立了嚴格的環境責任法律體(tǐ)系，企業面臨前所未有(yǒu)的環境污染責任風險。在立法上(shàng)，明(míng)确采用嚴格責任原則進行(xíng)歸責。在責任構成要件上(shàng)，不要求行(xíng)為(wèi)的違法性，進一步強化了企業的環境污染風險。這就意味着，即使企業按照排污标準排污，沒有(yǒu)環境違法行(xíng)為(wèi)，但(dàn)是隻要排污行(xíng)為(wèi)導緻了污染損害後果，企業就應當依法承擔責任。在制(zhì)度建設上(shàng)，已建立了生(shēng)态環境損害賠償制(zhì)度，企業開(kāi)始對生(shēng)态環境損害承擔法律上(shàng)的賠償責任。

　　針對企業承擔環境污染民事責任現狀，課題組通(tōng)過分析461個(gè)環境污染司法裁判案例，顯示出幾個(gè)特點：一是99%的案例是以企業為(wèi)被告。二是調解結案比率極低(dī)，企業和(hé)受害人(rén)雙方矛盾難以調和(hé)。在461個(gè)案例中，環境民事調解結案的比例僅為(wèi)1%，而相比其他民事案件，根據最高(gāo)法發布的工作(zuò)報告，民事案件的調解率為(wèi)31.78%。三是污染類型複雜多(duō)樣，證據收集困難。四是賠償金額較高(gāo)，企業涉訴後面臨巨額經濟賠償。461個(gè)案例中，損害賠償金額平均值為(wèi)186.35萬元，最大(dà)賠償額為(wèi)4000萬元。

　　部分試點地方先行(xíng)先試，改進了承保責任範圍，規範了保險條款。2017年以來(lái)，以貴州模式為(wèi)代表，貴州、海南、深圳、山(shān)東等地進一步擴大(dà)了保險承保責任範圍，将漸進污染損害賠償、生(shēng)态環境損害賠償、應急清污費用等責任納入責任範圍，并對賠償責任限額進行(xíng)規範，避免保險公司采用過細分類限額規避賠償責任。這些(xiē)做(zuò)法改善了保險産品的合理(lǐ)性，有(yǒu)利于提高(gāo)賠付率。

　　環境風險定價機制(zhì)不完善，損害了環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度目标。環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度的核心要素是立法為(wèi)高(gāo)環境風險定價，現有(yǒu)試點政策僅規定了高(gāo)風險企業範圍與承保責任範圍，并未規定責任限額與除外責任。各地試點實踐中，責任限額與除外責任一般由保險公司或經紀公司自主确定，實際上(shàng)将風險定價權交給了市場(chǎng)。這一機制(zhì)違反了環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度責任限額法定、責任範圍法定的基本內(nèi)容要求。

　　環境風險定價機制(zhì)的缺失，嚴重損害了環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度目标。一方面，投保人(rén)想要尋求最便宜的保單，使他們能夠滿足相關文件或地方政府提出的要求；另一方面，承保人(rén)也傾向于提供盡可(kě)能小(xiǎo)的保險範圍，因為(wèi)投保人(rén)對承保人(rén)提出的索賠越少(shǎo)，保費就越低(dī)。根據2015年對部分地方試點的調研，目前每家(jiā)投保企業的平均保費在3萬元左右，地方生(shēng)态環境部門(mén)與投保企業普遍反映環境污染責任保險賠付率極低(dī)。從四川省不完全數(shù)據情況看，其賠付率不到4%。比較而言，我國其他的責任保險賠付率在40%-60%左右。極低(dī)的賠付率直接損害了第三方索賠人(rén)的利益，難以達到環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度的目标。

　　社會(huì)化的環境風險管理(lǐ)機制(zhì)缺乏技(jì)術(shù)引導。保險機構在承保前開(kāi)展風險評估，根據風險評估結果确定保險費率和(hé)責任限額。投保企業為(wèi)降低(dī)保險費率和(hé)責任限額，一般會(huì)采取相應措施盡量降低(dī)環境風險，保險機構為(wèi)了控制(zhì)其承保風險，降低(dī)事故發生(shēng)概率，也會(huì)督促投保企業開(kāi)展相應的風險管理(lǐ)措施。

　　根據調研，絕大(dà)多(duō)數(shù)保險機構不掌握環境風險評估技(jì)術(shù)、相關環境風險數(shù)據嚴重缺乏，無法獨立開(kāi)展風險評估。有(yǒu)些(xiē)大(dà)型保險公司委托第三方機構在少(shǎo)數(shù)地方開(kāi)展環境風險評估與風險管理(lǐ)服務試點，但(dàn)是由于第三方評估機構與投保企業、保險機構存在直接利益關系，在沒有(yǒu)技(jì)術(shù)規範的情況下，其難以做(zuò)出客觀、真實的評估。

　　環境風險管理(lǐ)機制(zhì)缺乏技(jì)術(shù)引導，導緻費率與責任限額的制(zhì)定較為(wèi)随意，政策實施具有(yǒu)較大(dà)的差異性，容易引發企業對政策公平性的質疑，影(yǐng)響企業投保的積極性。

　　制(zhì)度實施有(yǒu)待立法強力推動。2013年《指導意見》發布後，地方試點采取自下而上(shàng)的方式在地方實施。自下而上(shàng)的政策實施方式是指，第一，國家(jiā)政策文件法律依據不足。雖然國家(jiā)相關部門(mén)2013年就出台了《指導意見》，但(dàn)由于《保險法》規定了強制(zhì)保險應當由法律或行(xíng)政法規進行(xíng)規定，上(shàng)述政策文件法律效力不足。第二，政策實施主要依賴地方出台投保企業名單、激勵約束手段。地方試點出台實施方案，主要包括試點企業名單、投保激勵與約束機制(zhì)等。第三，地方生(shēng)态環境部門(mén)針對試點企業召開(kāi)推動會(huì)或培訓會(huì)，推動企業投保。之後，保險公司根據投保企業名單自行(xíng)開(kāi)展業務。

　　自下而上(shàng)的實施方式導緻了兩方面的問題。一方面，地方生(shēng)态環境部門(mén)開(kāi)展試點工作(zuò)缺乏法律與職能上(shàng)的依據。有(yǒu)些(xiē)工作(zuò)并不在其“三定”職能範圍內(nèi)，比如發布試點企業名單、對保險經紀公司開(kāi)展招投标工作(zuò)等。這些(xiē)方式操作(zuò)起來(lái)沒有(yǒu)依據，在公正性方面容易引起社會(huì)質疑，也給經紀公司留下尋租空(kōng)間(jiān)，給地方相關部門(mén)留下行(xíng)政隐患。另一方面，企業不支持，社會(huì)評價低(dī)。很(hěn)多(duō)企業甚至生(shēng)态環境部門(mén)認為(wèi)是給保險公司打工，保險公司坐(zuò)收漁利。而保險公司也認為(wèi)企業沒有(yǒu)投保積極性，抱怨環境污染強制(zhì)責任保險業務難以開(kāi)展，以及保險價格低(dī)廉，難以開(kāi)展附加的風險管理(lǐ)服務。

　　從國際經驗看，環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度真正實施需要立法的強力推動，否則地方試點無法建立起公平合理(lǐ)的長效機制(zhì)。

　　關于建立環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度的政策建議

　　為(wèi)進一步推動環境污染強制(zhì)責任保險試點工作(zuò)，為(wèi)生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革要求的“建立環境污染強制(zhì)責任保險制(zhì)度”提供現實基礎，課題組提出如下建議。

　　一是建立生(shēng)态環境部門(mén)與銀保監部門(mén)的聯合工作(zuò)機制(zhì)。建議建立生(shēng)态環境部與銀保監會(huì)的聯合工作(zuò)機制(zhì)，建立相關信息的共享機制(zhì)。比如組織相關部門(mén)、研究人(rén)員定期編輯報送“環境污染責任保險試點通(tōng)訊”，及時(shí)彙總報送各地方試點進展情況，反映試點問題，總結試點成效，為(wèi)下一步相關立法提供支撐材料。

　　二是開(kāi)展環責險試點調研評估，全面掌握試點情況。建議開(kāi)展地方試點調研，全面掌握試點情況，掌握制(zhì)度建立與實施的現實基礎。建議在試點調研中特别關注各地投保企業範圍的确定，分析其行(xíng)業特點與風險特點，分析投保企業發生(shēng)保險事故的事故特點等，為(wèi)下一步确定法定投保企業範圍提供數(shù)據積累。

　　三是聯合銀保監會(huì)研究制(zhì)定“環境污染責任保險責任限額”。建議鼓勵省級地方生(shēng)态環境主管部門(mén)會(huì)同銀行(xíng)保險監管部門(mén)發布本行(xíng)政區(qū)域的責任限額，為(wèi)未來(lái)制(zhì)度實施提供基礎數(shù)據積累。

　　四是研究制(zhì)定“環境污染責任保險投保指南”。建議針對投保企業研究制(zhì)定“環境污染責任保險投保指南”，主要對投保企業範圍、投保責任範圍與除外責任，以及保險合同中的關鍵術(shù)語（包括追溯期、報告期、保險公司風險評估對于賠償責任範圍的影(yǐng)響等）進行(xíng)解釋與說明(míng)，促使企業明(míng)确其污染者責任，明(míng)确權利義務，同時(shí)也有(yǒu)助于投保企業在投保時(shí)選擇保險條款。投保指南主要目标在于服務企業，便于企業了解政策背景、法律要求以及保險條款現狀等，為(wèi)投保企業普及知識。

　　五是研究制(zhì)定“環境污染責任保險風險評估指南”。指導保險機構與投保企業合理(lǐ)評估環境污染責任保險風險，其主要內(nèi)容包括風險問詢指标及法律責任提示。評估指标的設計(jì)遵循兩個(gè)思路，一是采取承諾告知制(zhì)，由投保企業對于風險問詢指标進行(xíng)告知和(hé)承諾，采取相關法律責任進行(xíng)約束；二是注重法律責任風險，在評估指标的設計(jì)上(shàng)關注企業的違法情況、損害賠償情況、周邊居民風險認知等。（李萱 袁東輝 沈曉悅 楊姝影(yǐng) 尚浩冉）

作(zuò)者單位：生(shēng)态環境部環境與經濟政策研究中心