當前，随着行(xíng)政審批制(zhì)度改革的不斷深入，越來(lái)越多(duō)的生(shēng)态環境部門(mén)将環保審批權限劃轉至當地行(xíng)政審批部門(mén)。在實際工作(zuò)中，環保行(xíng)政審批劃轉後缺乏頂層設計(jì)和(hé)配套制(zhì)度，存在審批與監管相互脫離，甚至出現了一定時(shí)段的監管真空(kōng)或重複監管等現實困境。如何解決這些(xiē)問題，直接關系到環保審批和(hé)環境監管工作(zuò)的順利開(kāi)展。

　　環保審批權限劃轉存在的問題

　　目前，一些(xiē)地方在環保審批權限劃轉方面普遍存在以下問題：

　　劃轉範圍和(hé)标準不統一。以某省為(wèi)例，截至2018年底，全省有(yǒu)6個(gè)地市環保審批權限劃轉至當地行(xíng)政審批局，但(dàn)劃轉的審批事項名稱、種類和(hé)數(shù)量卻不盡相同。如有(yǒu)的地市将所有(yǒu)環保審批備案、排污證核發等權限全部劃轉至行(xíng)政審批部門(mén)；有(yǒu)的地市則保留了排污證許可(kě)、輻射類審批、建設項目環保驗收、危廢經營許可(kě)證等職權；有(yǒu)的地市為(wèi)統一管理(lǐ)，攜帶所轄縣市區(qū)将環保審批權限統一全部劃轉，有(yǒu)的地市生(shēng)态環境部門(mén)雖然将環保審批劃轉至地市級的行(xíng)政審批部門(mén)，但(dàn)所轄縣市區(qū)并沒有(yǒu)将環保審批權限按照統一時(shí)間(jiān)、類别、數(shù)量劃轉至縣市區(qū)行(xíng)政審批部門(mén)。此外，有(yǒu)的地方還(hái)存在環保審批權限劃轉至行(xíng)政審批部門(mén)後，探索運行(xíng)一段時(shí)間(jiān)，又退回到生(shēng)态環境部門(mén)的情況。

　　劃轉人(rén)員水(shuǐ)平和(hé)數(shù)量不一緻。環保審批工作(zuò)業務性較強，需要具備一定的專業知識和(hé)業務經曆，但(dàn)行(xíng)政審批部門(mén)在成立時(shí)，大(dà)多(duō)按照“編随事走、人(rén)随編走”的原則組建審批機構，導緻許多(duō)環保業務審批人(rén)員并沒有(yǒu)進入行(xíng)政審批部門(mén)。據不完全統計(jì)，行(xíng)政審批部門(mén)中87%的審批人(rén)員是沒有(yǒu)任何環評審批經驗的新手，有(yǒu)的行(xíng)政審批部門(mén)全是新手審批。這在實踐中容易導緻出現兩種傾向：一是審批部門(mén)過度增加審批難度，規避審批責任；二是審批部門(mén)為(wèi)迎合改革目标，過于簡化審批，為(wèi)後續監管增加難度。

　　事中事後監管體(tǐ)系不暢。環保審批權限劃轉後，存在對取消、下放和(hé)調整的審批事項沒有(yǒu)很(hěn)好地運用監管、檢查、備案等管理(lǐ)手段進行(xíng)主動管理(lǐ)、全程管理(lǐ)和(hé)動态管理(lǐ)的情況，造成監管缺位。

　　多(duō)種原因導緻問題産生(shēng)

　　為(wèi)什麽會(huì)出現這些(xiē)問題？筆者認為(wèi)有(yǒu)以下幾方面原因。

　　一是上(shàng)下關系不對應，影(yǐng)響行(xíng)政效率和(hé)行(xíng)政成本。現行(xíng)行(xíng)政審批部門(mén)大(dà)多(duō)在市、縣、區(qū)層級探索實踐，這使得(de)一些(xiē)地區(qū)成立行(xíng)政審批局後，沒有(yǒu)職責對口的上(shàng)級主管部門(mén)，使得(de)相關業務部門(mén)的上(shàng)下級溝通(tōng)和(hé)協調出現困難。與此同時(shí)，省級生(shēng)态環境部門(mén)在工作(zuò)部署上(shàng)需同時(shí)協調指導調度下級生(shēng)态環境部門(mén)和(hé)行(xíng)政審批部門(mén)，增加了工作(zuò)對接、協調、督導的難度，影(yǐng)響工作(zuò)效率，提高(gāo)了行(xíng)政成本。

　　二是缺乏頂層設計(jì)和(hé)配套制(zhì)度。當前用于指導地方行(xíng)政審批的上(shàng)位法沒有(yǒu)修改，一些(xiē)事項納入行(xíng)政審批局後缺乏上(shàng)位法支撐，導緻審批行(xíng)為(wèi)的法律責任主體(tǐ)與實際審批機構不統一，容易産生(shēng)權責矛盾和(hé)部門(mén)推诿等問題。從現行(xíng)行(xíng)政審批實踐來(lái)看，并沒有(yǒu)将全部環保行(xíng)政許可(kě)事項納入行(xíng)政審批部門(mén)，各地區(qū)劃轉的環保審批職能部門(mén)及事項也不統一，一個(gè)原因就是各地對環保行(xíng)政審批、非行(xíng)政許可(kě)審批、環保行(xíng)政服務的概念理(lǐ)解不同，對環保行(xíng)政審批和(hé)行(xíng)政許可(kě)的內(nèi)涵、外延表述不清晰，分類不同，劃轉範圍不相同，原則不統一、标準不統一。

　　三是審批水(shuǐ)平難以适應要求。以環評審批為(wèi)例，涉及重大(dà)項目或複雜項目需要召開(kāi)專門(mén)審批會(huì)議，通(tōng)過項目審批委員會(huì)集體(tǐ)協商決策，由生(shēng)态環境部門(mén)的水(shuǐ)、土、氣、危廢、監測、法規等多(duō)個(gè)專業部門(mén)提供技(jì)術(shù)保障和(hé)政策支持。環保審批工作(zuò)專業性較強，而行(xíng)政審批部門(mén)的工作(zuò)人(rén)員大(dà)多(duō)是新手，不具備專業知識，導緻行(xíng)政審批部門(mén)內(nèi)部短(duǎn)時(shí)間(jiān)內(nèi)較難提供環評技(jì)術(shù)保障和(hé)政策支持。

　　四是審批與監管脫節，容易出現混亂情況。審批與監管适當分開(kāi)是探索決策權、執行(xíng)權、監督權相互制(zhì)約又相互銜接機制(zhì)的內(nèi)在要求。但(dàn)是，現行(xíng)行(xíng)政審批模式出現了審批與監管相互脫離或割裂的矛盾。原先審批和(hé)監管在單位整體(tǐ)制(zhì)約下，可(kě)以形成審批和(hé)監管互相制(zhì)約的情況，監管部門(mén)要承擔管理(lǐ)的責任。成立行(xíng)政審批部門(mén)後，打破了審批和(hé)監管的責任共同體(tǐ)格局，“誰審批誰監管”的立法意圖沒有(yǒu)得(de)到有(yǒu)效貫徹和(hé)執行(xíng)，容易出現混亂情況。

　　建議與對策

　　針對以上(shàng)問題，筆者提出以下建議：

　　一，堅持依法行(xíng)政，及時(shí)修訂相關法律法規。立法部門(mén)應依照《環境保護法》《行(xíng)政許可(kě)法》《環境影(yǐng)響評價法》等法律法規的規定，按照“誰審批、誰負責、誰監管”的原則，确定環保行(xíng)政審批與監管權限的合法性，及時(shí)修訂部門(mén)規章和(hé)規範性文件。運用法治思維和(hé)法治方式依法界定、科學劃分生(shēng)态環境部門(mén)與行(xíng)政審批部門(mén)的監管職責，盡快正面回應和(hé)解決改革實踐中基層行(xíng)政部門(mén)的諸多(duō)困惑，及時(shí)解決權力與責任對等關系調整滞後、各層級政府權責清單動态調整不對應等問題，确定行(xíng)政許可(kě)事中事後監管主體(tǐ)及責任，明(míng)确開(kāi)展監管和(hé)接收書(shū)面執行(xíng)報告的責任主體(tǐ)，以适應新形勢行(xíng)政審批制(zhì)度改革的需要。

　　二，重新制(zhì)定部門(mén)職能，完成部門(mén)職權梳理(lǐ)。圍繞保留、取消、下放、劃轉的環保行(xíng)政審批事項，科學劃分事權，理(lǐ)清生(shēng)态環境部門(mén)與行(xíng)政審批部門(mén)的監管職責，着力構建部門(mén)間(jiān)分工合理(lǐ)、權責一緻、相互配合、齊抓共管的監管體(tǐ)系，統一範圍，統一标準，逐條逐項制(zhì)定行(xíng)政審批部門(mén)與生(shēng)态環境部門(mén)具體(tǐ)的事中事後監管辦法，明(míng)确監管對象、內(nèi)容、方式、措施、程序、工作(zuò)要求。避免部分地區(qū)和(hé)行(xíng)政管理(lǐ)者為(wèi)追求改革政績，推诿扯皮或攬權不放，尋求短(duǎn)期改革效果，對改革內(nèi)容及銜接機制(zhì)準備不充分，倉促推進審批改革，出現重複監管或監管真空(kōng)等問題，影(yǐng)響改革實效。

　　三，創新監管方式，規範監管行(xíng)為(wèi)。環保行(xíng)政審批事項取消和(hé)劃轉調整後，應及時(shí)調整力量加強後續監管工作(zuò)隊伍，減少(shǎo)執法層級，推動監管重心下移，建立權責統一、運轉高(gāo)效的監管執法體(tǐ)制(zhì)。嚴格規範執法行(xíng)為(wèi)，細化執法程序和(hé)具體(tǐ)操作(zuò)流程，全面落實行(xíng)政執法責任制(zhì)。完善監管協調聯動機制(zhì)，建立科學規範的事中事後監管制(zhì)度，全面履行(xíng)監管職能，實現資源共享，提高(gāo)監管合力。建立健全行(xíng)政執法責任追究制(zhì)度和(hé)行(xíng)政審批效能監督制(zhì)度，生(shēng)态環境部門(mén)與行(xíng)政審批部門(mén)應加強行(xíng)政審批事項事中事後監管工作(zuò)協調配合，切實加強組織領導和(hé)業務培訓，調整充實監管力量，提高(gāo)環保審批監管技(jì)術(shù)水(shuǐ)平和(hé)能力，依法履行(xíng)職責。部門(mén)之間(jiān)、上(shàng)下級之間(jiān)加強協同配合、信息互享、相互銜接，明(míng)晰責任，形成監管範圍全覆蓋，确保監管責任無盲區(qū)、不交叉，防止監管越位、缺位、錯位，切實把行(xíng)政審批事中事後監管制(zhì)度落到實處，優質、高(gāo)效、有(yǒu)序、穩步持續推進環保行(xíng)政審批改革事中事後監管工作(zuò)。

　　四，強化責任追究，加大(dà)行(xíng)政監管力度。要深化事前審批改革，劃清審批監管責任，做(zuò)到權責明(míng)确。要抓住環保審批權限劃轉後的審批和(hé)監管環節如何銜接的關鍵環節，對環保行(xíng)政審批與監管加強監督和(hé)問責，消除監管真空(kōng)和(hé)重複監管。積極探索推行(xíng)以責任追究、資源共享、綜合協調為(wèi)主要內(nèi)容的環保行(xíng)政審批與綜合監管機制(zhì)，建立健全系統的監管體(tǐ)系和(hé)協調機制(zhì)，完善網上(shàng)審批監管電(diàn)子監察系統，依法全程監管，克服行(xíng)政管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)機制(zhì)束縛，強化對環保行(xíng)政審批和(hé)監管實時(shí)動态監控，對工作(zuò)落實不力的限期整改；對造成嚴重後果的，堅決追究責任。建立年度考核機制(zhì)，探索全過程跟蹤機制(zhì)，全程跟蹤審批、發證、監管全過程，及時(shí)發現、糾正和(hé)解決問題，全面提升依法行(xíng)政的能力和(hé)水(shuǐ)平，更好地發揮政府職能作(zuò)用，逐步實現審批與監管制(zhì)度化、規範化和(hé)常态化。

　　作(zuò)者單位：河(hé)北省石家(jiā)莊市生(shēng)态環境局