一家(jiā)企業超标排放大(dà)氣污染物，按照《大(dà)氣污染防治法》第九十九條規定，除了責令改正或者限制(zhì)生(shēng)産、停産整治，還(hái)可(kě)以并處10萬元以上(shàng)100萬元以下罰款。那(nà)麽問題來(lái)了，罰10萬元、50萬元，還(hái)是100萬元？誰說了算(suàn)？法律賦予的自由裁量權交到執法者手中，如何确保公正？

　　5月30日，生(shēng)态環境部發布《關于進一步規範适用環境行(xíng)政處罰自由裁量權的指導意見》，明(míng)确進一步規範環境行(xíng)政處罰裁量權的行(xíng)使，懲治違法要“合法合理(lǐ)，過罰相當，公開(kāi)公平公正”。

　　自由裁量不是随意處罰，罰多(duō)少(shǎo)按照标準來(lái)

　　“面對現場(chǎng)執法，企業說兩句好話(huà)，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會(huì)輕一點。如果頂幾句嘴，惹怒了執法人(rén)員，處罰就會(huì)成倍增加。這樣的情況十幾年前可(kě)能有(yǒu)，但(dàn)在制(zhì)度約束下，出現的可(kě)能性極低(dī)。”生(shēng)态環境部執法局副局長夏祖義說，不少(shǎo)公衆對環境執法自由裁量有(yǒu)誤解，但(dàn)自由裁量其實一直有(yǒu)自己的制(zhì)度籠子。

　　2009年，原環境保護部印發系列文件，地方相繼制(zhì)定了本地區(qū)的環境行(xíng)政處罰自由裁量規則和(hé)基準，極大(dà)避免了處罰的随意性和(hé)不規範性。

　　随着生(shēng)态環境保護法律法規日益完善，特别是環境保護法修訂以來(lái)，生(shēng)态環境執法手段更加豐富，環境行(xíng)政處罰種類增多(duō)，罰款處罰數(shù)額大(dà)幅提高(gāo)，行(xíng)政處罰自由裁量權随之擴大(dà)。

　　“罰款額度上(shàng)下限相差10倍，選擇使用單一手段還(hái)是複合手段，新形勢下，自由裁量的權力更大(dà)了。”中國人(rén)民大(dà)學教授李豔芳說。被稱為(wèi)“2.0版本”的這個(gè)指導意見，正是要進一步規範自由裁量，降低(dī)執法過程的随意性，讓執法更趨科學化、精準化。

　　指導意見明(míng)确了适用自由裁量權的基本原則和(hé)配套制(zhì)度，文件之外，還(hái)提供了部分已在一些(xiē)地方應用成功的标準化基準及計(jì)算(suàn)方法，供各地參考。

　　南京的基準及計(jì)算(suàn)方法已經應用十來(lái)年。“五種四類違法行(xíng)為(wèi)對應各種裁量因子、參考系數(shù)，就有(yǒu)上(shàng)千種不同的處罰方式、金額組合，執法人(rén)員對照裁量因子選定，怎麽處罰、罰多(duō)少(shǎo)錢(qián)交給系統就可(kě)以了。”南京市生(shēng)态環境局政策法規處處長石勇說，執法系統應用後，替企業說情的人(rén)也大(dà)大(dà)減少(shǎo)了。

　　确保企業被公平對待，有(yǒu)效避免基層執法風險

　　一些(xiē)地方的“執法風暴”中，發現違法動不動就頂格處罰，讓有(yǒu)些(xiē)企業感到不公平。今年兩會(huì)，生(shēng)态環境部部長李幹傑在談到規範環境行(xíng)政執法行(xíng)為(wèi)時(shí)，特别強調了對自由裁量權的規範和(hé)監督。

　　“對企業來(lái)說，就害怕不公平處罰。”中國政法大(dà)學教授王燦發說。

　　在李豔芳看來(lái)，指導意見中的配套制(zhì)度頗具亮點。“比如查處分離制(zhì)度，将執法的調查、審核、決定、執行(xíng)等職能相對分離，有(yǒu)效減少(shǎo)了權力尋租的機會(huì)。”

　　再比如，重大(dà)執法決定法制(zhì)審核制(zhì)度，就是希望通(tōng)過法治審核，給被處罰方自我辯解的權利和(hé)機會(huì)。

　　除了對企業、對市場(chǎng)的意義，王燦發、李豔芳兩位專家(jiā)都不約而同地提到了對執法人(rén)員的保護作(zuò)用。

　　福建省晉江市環境執法中隊隊長陳青松說，如果沒有(yǒu)具體(tǐ)指标，同類企業類似違法行(xíng)為(wèi)受到的處罰就可(kě)能産生(shēng)差異，這很(hěn)容易讓企業對執法者産生(shēng)誤解，“極個(gè)别人(rén)員可(kě)能存在以權力謀個(gè)人(rén)私利的企圖，規範可(kě)以防止權力尋租，避免廉政風險，就是對執法者的保護。”

　　地方的實踐也表明(míng)，系統應用下，企業對受到的處罰心服口服。據石勇介紹，十年來(lái)，南京市級執法運用新系統自由裁量案件有(yǒu)3000多(duō)件，截至目前，沒有(yǒu)一起因為(wèi)處罰不當引起企業争議的。

　　明(míng)示裁量具體(tǐ)标準，企業對違法受罰有(yǒu)預期，促進守法

　　意見中，對企業從重處罰情形的規定頗引人(rén)矚目。“從重”包括：兩年內(nèi)因同類環境違法行(xíng)為(wèi)被處罰3次(含3次)以上(shàng)的；重污染天氣預警期間(jiān)超标排放大(dà)氣污染物的；在案件查處中對執法人(rén)員進行(xíng)威脅、辱罵、毆打、恐吓或者打擊報複的；環境違法行(xíng)為(wèi)造成跨行(xíng)政區(qū)域環境污染的；環境違法行(xíng)為(wèi)引起不良社會(huì)反響的；其他具有(yǒu)從重情節的。

　　與此同時(shí)，行(xíng)政處罰法規定了依法應當從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行(xíng)為(wèi)輕微并及時(shí)糾正，沒有(yǒu)造成危害後果的，不予行(xíng)政處罰”。

　　在南京等地的系統中，違法行(xíng)為(wèi)修正基準的應用收到了良好效果。“修正項可(kě)以獲得(de)減輕處罰的機會(huì)。”石勇告訴記者，比如企業在發生(shēng)違法後立即改正，積極采取補救措施等行(xíng)為(wèi)，都可(kě)以在系統中獲得(de)裁量等級減項，減免相應罰款額度。

　　“處罰不是目的，促進企業守法才是根本。”夏祖義說，明(míng)示裁量具體(tǐ)标準，企業也對違法将受到的處罰有(yǒu)自己的預期，這對實現常态守法有(yǒu)很(hěn)大(dà)促進作(zuò)用。

　　按照要求，今年9月底前，各省級生(shēng)态環境部門(mén)要制(zhì)定完成本地區(qū)環境行(xíng)政處罰自由裁量規則和(hé)基準。生(shēng)态環境部還(hái)将在全國環境行(xíng)政處罰管理(lǐ)系統中設置“行(xíng)政處罰自由裁量計(jì)算(suàn)器(qì)”功能，供各地參考使用。

　　《 人(rén)民日報 》( 2019年06月03日 12 版)