起

　　中國探索建立排污許可(kě)制(zhì)度的曆史可(kě)以追溯到上(shàng)世紀80年代。1988年，國家(jiā)環保局制(zhì)定了《水(shuǐ)污染物排放許可(kě)證管理(lǐ)暫行(xíng)辦法》，并下達了排污許可(kě)證試點工作(zuò)通(tōng)知。1989年，國家(jiā)環保局又下發了《排放大(dà)氣污染物許可(kě)證制(zhì)度試點工作(zuò)方案》，分兩批組織23個(gè)環境保護重點城市及部分省轄市環保局開(kāi)展試點工作(zuò)。老一輩的環保人(rén)還(hái)努力推動将實施排污許可(kě)制(zhì)度的要求寫進了《大(dà)氣污染防治法》《水(shuǐ)污染防治法》和(hé)《環境保護法》中，要在中國探索建立這個(gè)已經被發達國家(jiā)驗證有(yǒu)效的先進環保制(zhì)度。

　　自80年代末以來(lái)，各地開(kāi)展了很(hěn)多(duō)排污許可(kě)試點工作(zuò)，這當中既有(yǒu)經驗也有(yǒu)教訓。但(dàn)總體(tǐ)看，排污許可(kě)制(zhì)定位不明(míng)确，企事業單位治污責任不落實，環境保護部門(mén)依證監管不到位，使得(de)管理(lǐ)制(zhì)度效能難以充分發揮。

　　2015年是中國環保事業的一個(gè)轉折年。那(nà)時(shí)候，多(duō)地大(dà)面積的霧霾正牽動着人(rén)們的神經，企業的污染物排放問題是個(gè)“老大(dà)難”，污染源底數(shù)不清且管控不到位也是環保工作(zuò)的一塊短(duǎn)闆。民衆的期待與需求與環境質量遲遲未能改善成為(wèi)迫切需要解決的矛盾。也是在那(nà)個(gè)時(shí)候，當時(shí)的環境保護部組織了四輪生(shēng)态環保重點工作(zuò)創新大(dà)討(tǎo)論，反躬自省，推陳出新，力求理(lǐ)順制(zhì)度框架和(hé)管理(lǐ)體(tǐ)系，打開(kāi)環保工作(zuò)的新局面。

　　也是在那(nà)個(gè)時(shí)候，黨中央在謀劃着全局性的生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)大(dà)改革，作(zuò)為(wèi)其中一個(gè)重要的課題，固定污染源基礎制(zhì)度的革新正在積極醞釀。

　　自黨的十八屆三中全會(huì)将“完善污染物排放許可(kě)制(zhì)”寫入《中共中央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》後，十八屆五中全會(huì)又在《中共中央關于制(zhì)定國民經濟和(hé)社會(huì)發展第十三個(gè)五年規劃的建議》中提出“改革環境治理(lǐ)基礎制(zhì)度，建立覆蓋所有(yǒu)固定污染源的企業排放許可(kě)制(zhì)”。

　　2015年9月11日由中央政治局會(huì)議審議通(tōng)過的《生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革總體(tǐ)方案》明(míng)确要求：“完善污染物排放許可(kě)制(zhì)。盡快在全國範圍建立統一公平、覆蓋所有(yǒu)固定污染源的企業排放許可(kě)制(zhì)，依法核發排污許可(kě)證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可(kě)證規定排污。”

　　時(shí)任環境保護部部長的陳吉甯組建了改革領導小(xiǎo)組，以環境質量的改善為(wèi)核心，開(kāi)始探索改革的整體(tǐ)思路和(hé)方向。一個(gè)基本的共識是，這個(gè)改革要以排污許可(kě)制(zhì)度為(wèi)核心，整合各項環境管理(lǐ)制(zhì)度，建立統一的環境管理(lǐ)平台，實現排污企業在建設、生(shēng)産、關閉等生(shēng)命周期不同階段的全過程管理(lǐ)；實行(xíng)一企一證；實行(xíng)“一證式管理(lǐ)”；明(míng)晰各方責任，強化監管，落實企業的誠信責任和(hé)守法主體(tǐ)責任，推動企業從被動治理(lǐ)轉向主動防範。

　　為(wèi)了貫徹落實黨中央、國務院的改革思路和(hé)目标要求，原環境保護部排污許可(kě)證實施領導小(xiǎo)組開(kāi)始討(tǎo)論、起草、審議、修改改革文件。在參考國際上(shàng)已有(yǒu)的成熟理(lǐ)論并與三十年來(lái)的環境管理(lǐ)實踐經驗相結合的基礎上(shàng)，領導小(xiǎo)組又展開(kāi)了密集的地方調研、行(xíng)業調研，經過數(shù)十輪的專題討(tǎo)論和(hé)多(duō)次的征求意見，頂層設計(jì)草案終于成型并提交國務院。

　　2016年11月10日，國務院發布《控制(zhì)污染物排放許可(kě)制(zhì)實施方案》（國辦發【2016】81号文，以下簡稱“實施方案”），排污許可(kě)制(zhì)度改革全面啓動，曆史的車(chē)輪朝着科學的、規律的、必然的方向前進。

　　“實施方案”發布後，其中不少(shǎo)“關鍵詞”立即牽引了人(rén)們的視(shì)線，引發關注和(hé)熱議——“固定污染源環境管理(lǐ)的核心制(zhì)度”；“整合”現有(yǒu)制(zhì)度；“一證式”管理(lǐ)，“減輕企業負擔”；企業要建立“排污台賬”，要提交“執行(xíng)報告”，要“自證守法”，等等。

　　改革的時(shí)間(jiān)緊，任務也重——到2020年，就要完成所有(yǒu)行(xíng)業的排污許可(kě)證發放，實現“全行(xíng)業覆蓋”。“實施方案”發布後，原環境保護部旋即發文啓動了火(huǒ)電(diàn)、造紙兩個(gè)行(xíng)業的改革。因為(wèi)這兩個(gè)行(xíng)業企業數(shù)量衆多(duō)，排放總量大(dà)，同時(shí)環境管理(lǐ)基礎也較好，因此作(zuò)為(wèi)試點行(xíng)業首先開(kāi)始發證。這時(shí)候，多(duō)個(gè)地方試點也正在從立法、監督、實施、流域治理(lǐ)、行(xíng)業改革等不同角度先行(xíng)先試，探索建立排污許可(kě)制(zhì)度的中國特色道(dào)路。

　　承

　　2017年4月，原環境保護部成立了排污許可(kě)與總量控制(zhì)辦公室，将總量控制(zhì)、排污權交易和(hé)排污許可(kě)三項職能歸到這一處室，為(wèi)固定污染源基礎制(zhì)度的制(zhì)度融合奠定了良好的基礎。這也是原環境保護部第一次為(wèi)這個(gè)醞釀了多(duō)年的基礎制(zhì)度專門(mén)設立機構。

　　這一年，星星之火(huǒ)形成了燎原之勢，改革如火(huǒ)如荼全面展開(kāi)。法律法規和(hé)技(jì)術(shù)體(tǐ)系的建設快馬加鞭地推進。在2017年一年的時(shí)間(jiān)內(nèi)，原環境保護部部署和(hé)推動了部門(mén)規章和(hé)排污許可(kě)管理(lǐ)條例的起草、籌備工作(zuò)，發布了十餘個(gè)行(xíng)業的排污許可(kě)證申請(qǐng)與核發技(jì)術(shù)規範，發布了排污許可(kě)分類管理(lǐ)名錄等指導性文件，建立了全國統一的管理(lǐ)信息平台并投入使用。到年底，全國15個(gè)重點行(xíng)業完成了排污許可(kě)證的發放，改革的理(lǐ)念也逐步深入人(rén)心。

　　第一年第一次集中核發排污許可(kě)證，全國各級環保部門(mén)付出了巨大(dà)的心血和(hé)辛勤的勞動。為(wèi)了如期完成發證任務，企業數(shù)量衆多(duō)的省市環保局連續晝夜奮戰；為(wèi)了保證發證質量，各地發證人(rén)員一邊自己努力學習，短(duǎn)時(shí)間(jiān)高(gāo)強度地吃(chī)透改革精神和(hé)技(jì)術(shù)文件要點，一邊悉心指導企業，還(hái)發揮能動性和(hé)創造力，為(wèi)改革貢獻出了可(kě)圈可(kě)點的地方經驗樣本。

　　“中國排污許可(kě)”微信公衆号一共發布了三十多(duō)篇介紹各地改革經驗的文章，上(shàng)海、河(hé)北、海南、山(shān)東、浙江、湖(hú)南、廣東、四川等地不斷湧現新思考、新探索和(hé)新的成效。

　　基礎制(zhì)度改革的關鍵詞是統籌協調。在全面推進制(zhì)度框架建設這一階段的過程中，原環境保護部推動了排污許可(kě)和(hé)自行(xíng)監測、可(kě)行(xíng)技(jì)術(shù)、環境統計(jì)、環保稅的銜接，多(duō)個(gè)部門(mén)鼎力合作(zuò)，打通(tōng)技(jì)術(shù)障礙，共同落實了改革任務。

　　管理(lǐ)的“歸一”會(huì)促使數(shù)據的“歸真”，也能讓管理(lǐ)部門(mén)終能摸清固定污染源的底數(shù)。2018年2月，李幹傑部長在2018年全國環境保護工作(zuò)會(huì)議上(shàng)首次提出了“核發一個(gè)行(xíng)業、清理(lǐ)一個(gè)行(xíng)業、規範一個(gè)行(xíng)業、達标排放一個(gè)行(xíng)業”的思路，力争通(tōng)過排污許可(kě)證的核發，搞清以往長久以來(lái)我們想搞清楚而沒有(yǒu)搞清楚的家(jiā)底，以真正實現環境管理(lǐ)對污染源的“全覆蓋”。以發證為(wèi)依托的固定污染源清理(lǐ)工作(zuò)已經開(kāi)始有(yǒu)條不紊地推進。為(wèi)了對固定污染源實現全面有(yǒu)效的管控，在“發一個(gè)行(xíng)業清一個(gè)行(xíng)業”的基礎上(shàng)，原環境保護部又及時(shí)對發證範圍進行(xíng)了适當調整，進一步實現了“應發盡發”和(hé)行(xíng)業排污許可(kě)的“全覆蓋”。

　　發證過程中，全國的核發和(hé)管理(lǐ)隊伍以及技(jì)術(shù)支持團隊逐漸成熟，企業作(zuò)為(wèi)排污者的主體(tǐ)責任逐漸清晰，很(hěn)多(duō)企業都根據按證執行(xíng)的需要調整了自己內(nèi)部的環境管理(lǐ)機構和(hé)管理(lǐ)行(xíng)為(wèi)，排污許可(kě)技(jì)術(shù)服務的第三方市場(chǎng)也蓬勃發展了起來(lái)。

　　第一輪發證過後，重點行(xíng)業的數(shù)量、分布、存在的問題等等，在大(dà)數(shù)據平台上(shàng)呈現得(de)前所未有(yǒu)的清晰，以往标準的問題、管理(lǐ)的漏洞、執法的短(duǎn)闆、監測的盲區(qū)、制(zhì)度之間(jiān)的交叉重疊或者不相容紛紛暴露了出來(lái)。

　　發現問題是解決問題的前提，除了對管理(lǐ)漏洞和(hé)盲區(qū)采取彌補措施，推動糾正和(hé)改進之外，排污許可(kě)證本身也為(wèi)解決問題提供了有(yǒu)效的工具。比如說，越來(lái)越多(duō)的地方環保部門(mén)發現，依證監督和(hé)執法能夠省時(shí)省力，也能避免不必要的争議和(hé)麻煩。越來(lái)越多(duō)的企業也發現，以往一些(xiē)含糊不清、莫衷一是，或者說很(hěn)難執行(xíng)到位的要求，如今憑借一本排污許可(kě)證，一錘定音(yīn)地得(de)到明(míng)晰。越來(lái)越多(duō)的社會(huì)組織和(hé)公衆，也開(kāi)始關注排污許可(kě)制(zhì)度改革，發現排污企業的信息從未如此公開(kāi)、透明(míng)、詳細。借助于排污許可(kě)信息公開(kāi)系統，人(rén)們不僅對自己生(shēng)活的環境周邊有(yǒu)哪些(xiē)類型的企業，排放哪些(xiē)污染物，排放多(duō)少(shǎo)有(yǒu)了清楚的認識，更是開(kāi)始積極利用這個(gè)平台參與監督，提供建議、意見，參與環保的共治。

　　萬事開(kāi)頭難，15個(gè)污染物排放量大(dà)的重點行(xíng)業完成發證工作(zuò)之後，各行(xíng)業排污許可(kě)制(zhì)度改革已經步入正軌，有(yǒu)序鋪開(kāi)。

　　2018年1月，原環境保護部印發《排污許可(kě)管理(lǐ)辦法（試行(xíng)）》，規定了排污許可(kě)證核發程序等內(nèi)容，細化了環保部門(mén)、排污單位和(hé)第三方機構的法律責任，為(wèi)改革完善排污許可(kě)制(zhì)邁出了堅實的一步。

　　轉

　　拿(ná)到全國第一張水(shuǐ)泥行(xíng)業排污許可(kě)證的山(shān)東濟甯海螺水(shuǐ)泥負責人(rén)表示，企業的環境管理(lǐ)是與排污許可(kě)證的思路契合的——從源頭開(kāi)始控制(zhì)，環境管理(lǐ)融入生(shēng)産全過程，而不僅僅是末端控制(zhì)。讓他比較高(gāo)興的是，排污許可(kě)證對于守法企業是一個(gè)很(hěn)大(dà)的支持。那(nà)些(xiē)違法存在的、沒有(yǒu)基本的污染治理(lǐ)設施的“散亂污”企業就拿(ná)不到排污許可(kě)證了，有(yǒu)利于遏制(zhì)以犧牲環境為(wèi)代價的惡性競争和(hé)“逆淘汰”。

　　站(zhàn)在企業自己的角度，“一證式”改革切實減輕了企業負擔，不再做(zuò)重複的申報；站(zhàn)在全行(xíng)業的角度，也并不擔心排污許可(kě)制(zhì)度的實施會(huì)增加産品的成本，因為(wèi)實踐已經證明(míng)：規範化、精細化的環境管理(lǐ)并不會(huì)導緻企業負擔加重，反而會(huì)節約資源、節省能耗。

　　當地環保局的發證人(rén)員則說，排污許可(kě)制(zhì)度的改革以及目前已經推進的工作(zuò)也讓他們感到振奮。以往在檢查企業的時(shí)候，對不同的企業尤其是工藝複雜、排放口多(duō)的企業，他們心裏很(hěn)難有(yǒu)一個(gè)清晰的譜系。盡管環保局每天都“夜查”，到企業現場(chǎng)的時(shí)候也多(duō)，但(dàn)是環保人(rén)員畢竟不是行(xíng)業專家(jiā)，搞不好也容易被企業“忽悠”。但(dàn)是現在，核發排污許可(kě)證的過程，也是幫助管理(lǐ)人(rén)員理(lǐ)清楚每一個(gè)行(xíng)業基本設備、工藝流程以及産排污節點的過程。而這些(xiē)清晰可(kě)查的內(nèi)容，包括每個(gè)企業的工藝特點，都已經載明(míng)在排污許可(kě)證上(shàng)了，勢必會(huì)大(dà)大(dà)提高(gāo)管理(lǐ)的效率和(hé)透明(míng)度。另外，讓他們尤其感到欣慰的是，環境管理(lǐ)更加清晰和(hé)有(yǒu)依據。環保部門(mén)對企業的所有(yǒu)要求都将集中到這一張排污許可(kě)證上(shàng)。他們将以排污許可(kě)制(zhì)改革為(wèi)契機，繼續提升環境管理(lǐ)精細化水(shuǐ)平，規範環境執法監管，嚴格按證監管。

　　排污許可(kě)證也已經在發揮更多(duō)積極的作(zuò)用。一位稅務局的工作(zuò)人(rén)員介紹說，排污許可(kě)制(zhì)度的實施為(wèi)環保稅的征收提供了很(hěn)大(dà)的便利。已經核發了排污許可(kě)證的企業依據排污許可(kě)證的執行(xíng)報告來(lái)納稅，數(shù)據清晰，方法統一，簡潔高(gāo)效。而還(hái)沒有(yǒu)發證的企業在計(jì)算(suàn)環保稅的時(shí)候，往往存在納稅污染物、監測和(hé)計(jì)算(suàn)方法難以确定等問題，給地方稅收監管帶來(lái)困難。因此，他強烈建議盡快推進排污許可(kě)的全覆蓋。

　　經過兩年來(lái)的努力，排污許可(kě)制(zhì)度體(tǐ)系已經基本成型，但(dàn)是改革的任務依然艱巨。《排污許可(kě)管理(lǐ)條例》承載着為(wèi)這項基礎制(zhì)度立法的重任，需要為(wèi)改革的深化推進确定法律依據，鋪路搭橋。除了需要進一步明(míng)确排污許可(kě)證制(zhì)度的基礎核心地位，制(zhì)度融合的途徑、渠道(dào)，還(hái)需要明(míng)确政府部門(mén)、企業和(hé)社會(huì)各界的責任。

　　在以往的環保法律體(tǐ)系中，缺乏企業依據排污許可(kě)證排污、政府部門(mén)依據排污許可(kě)證執法和(hé)監管的依據，缺少(shǎo)自行(xíng)監測、台賬記錄、執行(xíng)報告的相關履責條款和(hé)落實保障——這些(xiē)都需要借助排污許可(kě)的專項法規，使寫入排污許可(kě)證的相關要求得(de)到真正的落實。

　　另外，随着生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革的繼續深化，作(zuò)為(wèi)其中一部分的固定污染源環境管理(lǐ)制(zhì)度改革也必将在整體(tǐ)的機構、職能、制(zhì)度改革中理(lǐ)順關系，調整到位。随着固定污染源的清理(lǐ)與排污許可(kě)證核發的全行(xíng)業推進，下一步的工作(zuò)也已經如箭在弦：落實證後監管，開(kāi)拓以排污許可(kě)證為(wèi)依據的“審計(jì)式”執法；統一各行(xíng)業實際排放量的核算(suàn)方法和(hé)考核依據，通(tōng)過排污許可(kě)證建立起企事業單位的總量控制(zhì)制(zhì)度；讓執行(xíng)報告制(zhì)度逐漸步入正軌，讓環境管理(lǐ)台賬作(zuò)為(wèi)排放“證據鏈”的重要一環發揮功效；進一步推進“放管服”，簡化審批，落實企業主體(tǐ)責任；發揮市場(chǎng)的能動性，推動以排污權交易等經濟手段提高(gāo)減排效率；讓排污許可(kě)證真正成為(wèi)固定污染源管理(lǐ)的核心基礎制(zhì)度，成為(wèi)理(lǐ)順其他各項政策制(zhì)度并融合一體(tǐ)的一個(gè)制(zhì)度“底座”。

　　合

　　曆史的車(chē)輪滾滾向前，改革的開(kāi)弓沒有(yǒu)回頭箭。排污許可(kě)制(zhì)度本身，不僅是被經曆了工業化過程的各國驗證了的科學有(yǒu)效的管理(lǐ)工具，也是我國環保事業發展到一定階段之後的必然選擇，同時(shí)也是環境管理(lǐ)由粗放轉向精細化、由“保姆式”轉向法治化的結果。排污許可(kě)制(zhì)改革不僅是環境管理(lǐ)現代化建設的一部分，也是現代企業制(zhì)度建設的一部分，是整個(gè)經濟社會(huì)成熟化的必經之路。

　　黨的十九大(dà)報告指出，要進一步強化排污者責任，堅決打好污染防治攻堅戰。李幹傑部長提出，實施排污許可(kě)制(zhì)是貫徹落實黨的十九大(dà)精神、強化排污者責任的重要舉措，是提高(gāo)環境管理(lǐ)效能、改善環境質量的重要制(zhì)度保障。

　　2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生(shēng)态環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中強調，要加快推行(xíng)排污許可(kě)制(zhì)度，對固定污染源實施全過程管理(lǐ)和(hé)多(duō)污染物協同控制(zhì)，按行(xíng)業、地區(qū)、時(shí)限核發排污許可(kě)證，全面落實企業治污責任，強化證後監管和(hé)處罰。2020年，将排污許可(kě)證制(zhì)度建設成為(wèi)固定源環境管理(lǐ)核心制(zhì)度，實現“一證式”管理(lǐ)。

　　排污許可(kě)制(zhì)改革在生(shēng)态文明(míng)建設和(hé)打好污染防治攻堅戰當中，肩負着越來(lái)越重要的使命，包含着一系列重大(dà)的命題，既是政府各部門(mén)之間(jiān)、不同層級的政府之間(jiān)在固定污染源管控上(shàng)責權關系的調整，也是政府與排污企業之間(jiān)監督與被監督的內(nèi)容、方式的重大(dà)改革。這對于企業涉及污染項目的建設、生(shēng)産活動，相關設備制(zhì)造業、環保産業的科技(jì)發展，都将産生(shēng)巨大(dà)而深遠的影(yǐng)響，更直接影(yǐng)響到這一制(zhì)度的最終目的——環境質量的改善。

　　作(zuò)為(wèi)一個(gè)核心制(zhì)度，不僅僅是需要制(zhì)度設計(jì)好，更需要落實執行(xíng)好。特别是生(shēng)态環境系統要有(yǒu)刀刃向內(nèi)的改革勇氣，堅決完成事關生(shēng)态環境治理(lǐ)體(tǐ)系和(hé)治理(lǐ)能力現代化建設的重要任務。改革任務是否能夠如期完成，終究系于政府部門(mén)對“一證式”改革的認識程度和(hé)決心，也有(yǒu)賴于社會(huì)共識的建立和(hé)群策群力的推動。

　　生(shēng)态環境部規劃财務司